一、偏低的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率已成為上海農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的短板
目前，上海農(nóng)業(yè)在科技貢獻率、機械化水平、農(nóng)業(yè)設(shè)施水平等方面都表現(xiàn)突出。早在2015年，上海市的農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率就達到了70%左右，2017年上海市主要農(nóng)作物機械化綜合水平就達89.3%，明顯超過2020年全國農(nóng)作物耕種收綜合機械化率71%，早在2017年前，上海所有耕地基本均為可灌溉地，農(nóng)業(yè)設(shè)施化水平位于全國前列。
無論從硬件還是軟件上來看，上海的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化均處于較高水平。從農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織來看，上海為全國提供了松江家庭農(nóng)場這一有利于糧食生產(chǎn)、有利于農(nóng)民增收、有利于培育農(nóng)業(yè)后備力量的適度規(guī)模經(jīng)營模式。毫無疑問，上海具備了率先在全國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和條件。
但是，目前上海農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率偏低，二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特征處于欠發(fā)達國家的水平。2019年，如用農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值來計算，上海的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率略高于全國平均水平，低于周邊的嘉興，與蘇州差距顯著；如用第一產(chǎn)業(yè)增加值來計算，與參照地區(qū)的差距更加明顯，蘇州、嘉興和全國平均水平分別是上海農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的3.64倍、1.85倍和1.40倍。農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率是計算二元系數(shù)的關(guān)鍵指標，而二元系數(shù)是評價一個地區(qū)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特征的基本指標。2019年，上海的二元對比系數(shù)為0.09，遠低于國際上發(fā)展中國家最低為0.31的標準。而周邊的蘇州和嘉興的二元對比系數(shù)分別為0.33和0.28，蘇州已經(jīng)達到發(fā)展中國家水平，嘉興也接近發(fā)展中國家水平。與全國平均的0.23相比，上海的指標也明顯偏低。
農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率偏低意味著二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特征明顯，農(nóng)民收入水平低，從事農(nóng)業(yè)難以獲得體面的收入，農(nóng)業(yè)是不受歡迎的產(chǎn)業(yè)。此外，上海農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值口徑比增加值口徑與周邊及全國平均水平的差距小，一定程度上也說明上海農(nóng)業(yè)的附加值偏低，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展目標相背離，與當前新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實施的要求南轅北轍。
二、農(nóng)戶經(jīng)營兼業(yè)化程度高是壓低上海農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的關(guān)鍵因素
中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營現(xiàn)狀是土地戶均占有規(guī)模偏低且細碎化，單個農(nóng)戶的承包地不夠種，獲得足夠農(nóng)地的交易成本太高，憑單個農(nóng)戶的力量很難達到，不得不選擇兼業(yè)經(jīng)營。即便能夠通過流轉(zhuǎn)擴大經(jīng)營面積，仍難以達到足夠規(guī)模，流轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)戶盡量“螺螄殼里做道場”，一般選擇對經(jīng)營規(guī)模要求低的勞動密集型的經(jīng)濟作物。糧食作物種植戶仍是廣大的兼業(yè)小農(nóng)戶。能否打破農(nóng)戶兼業(yè)化是農(nóng)業(yè)勞動率普遍提高的關(guān)鍵。
對上海來說，以往農(nóng)業(yè)政策聚焦點和關(guān)注點在于米袋子、菜籃子、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目、耕地保有量、促進土地流轉(zhuǎn)等方面。至于土地流入方是否能達到規(guī)模經(jīng)營，想種地的農(nóng)民是否能夠方便地獲得足夠的土地進行專業(yè)化經(jīng)營，目前上海尚無能夠覆蓋全市范圍的引導(dǎo)性政策，有些區(qū)農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率較高，如促進農(nóng)業(yè)專業(yè)化經(jīng)營的松江等區(qū)，更多區(qū)的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率偏低，拉低了全市整體水平。
盡管上海每年都在加大對農(nóng)業(yè)的投入，農(nóng)業(yè)的機械化、設(shè)施化程度均已達到很高的水平，而農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率仍然偏低，說明上海農(nóng)業(yè)兼業(yè)化經(jīng)營程度高，與上海的農(nóng)業(yè)科技和技術(shù)水平很不匹配。第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)印證了這一點，至2016年底，上海農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶55.89萬戶中，規(guī)模經(jīng)營戶只有0.79萬戶，規(guī)模經(jīng)營戶比例僅為1.41%。而蘇州的高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率得益于“三個集中”等政策的大力推動，在“農(nóng)民居住向社區(qū)集中、農(nóng)業(yè)用地向規(guī)模集中”的引導(dǎo)下，農(nóng)業(yè)政策直接釘住規(guī)模經(jīng)營，促成了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的不斷提高。早在2013年初，蘇州88%的承包耕地就實現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營，48%的農(nóng)戶遷入了集中居住點，蘇州累計136萬農(nóng)民實現(xiàn)了居住地轉(zhuǎn)移和身份轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高促進了農(nóng)民收入的增加。家庭經(jīng)營純收入占可支配收入的比重一定程度上可以反映專業(yè)化和規(guī)模化程度。從2014年的數(shù)據(jù)來看，上海和蘇州居民農(nóng)村居民可支配收入和家庭經(jīng)營純收入分別為21192元、1035元和23560元、4591元，兩地經(jīng)營性純收入分別占家庭收入的4.9%和19.5%。
三、創(chuàng)造規(guī)模經(jīng)營條件，推動離土農(nóng)民“整戶市民化”，是提升農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的有效途徑
事實證明，在農(nóng)地小規(guī)模占有的背景下，單純依靠市場難以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。由于交易成本高，土地占有面積太小，其收益在家庭收入中的比重偏小，而土地又有財產(chǎn)屬性，一般情況下，農(nóng)地一般不會被出手，盡管日本和中國臺灣等地區(qū)出臺政策或法律推動農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，但成效有限。
反觀蘇州市、上海市松江區(qū)等農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營成功案例，地方政府行政力量均為主要推動力，這主要得益于中國農(nóng)村土地集體所有制安排。農(nóng)地為集體經(jīng)濟組織所有，承包到戶本質(zhì)上是集體土地的一種經(jīng)營方式，由所有集體經(jīng)濟組織成員平均承包，或者由專門從事農(nóng)業(yè)的集體經(jīng)濟組織成員承包，是作為集體土地所有權(quán)人的集體經(jīng)濟組織發(fā)包方式的選擇。正是基于此，脫農(nóng)戶有流轉(zhuǎn)意愿，也容易接受在獲得一定補償?shù)那疤嵯掳淹恋亟唤o村委會，由集體按照適度面積發(fā)包給符合要求的農(nóng)戶，或作為專業(yè)戶，或作為家庭農(nóng)場主。
上海具備實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的技術(shù)條件，為大力提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，一方面，應(yīng)充分發(fā)揮土地集體所有制優(yōu)越性，利用集體的力量，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供條件，讓留在農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶可以順利獲得足夠多的土地，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營；另一方面，應(yīng)創(chuàng)造條件，推動兼業(yè)農(nóng)戶“市民化”或“就地市民化”，促進離土農(nóng)民穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)的同時，讓離土農(nóng)民放心地“整戶”進城進鎮(zhèn)，或者就做農(nóng)村地區(qū)的“市民”，與農(nóng)業(yè)經(jīng)營脫鉤，真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營。
1、政策要聚焦“農(nóng)戶”和“規(guī)模經(jīng)營”，為“留土農(nóng)戶”創(chuàng)造適度規(guī)模經(jīng)營條件
一要加強農(nóng)戶信息統(tǒng)計，對農(nóng)戶進行分類。借鑒松江經(jīng)驗，把農(nóng)戶分為農(nóng)業(yè)專業(yè)戶、兼業(yè)戶和脫農(nóng)戶，收集信息摸清家底，為增加專業(yè)戶和脫農(nóng)戶、減少兼業(yè)戶的政策設(shè)計打好信息基礎(chǔ)。
二要適時調(diào)整農(nóng)業(yè)政策和農(nóng)地管理目標。實踐證明農(nóng)戶是最合適的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。上海農(nóng)業(yè)政策的關(guān)注點應(yīng)從提高土地流轉(zhuǎn)率轉(zhuǎn)向促進農(nóng)戶的適度規(guī)模經(jīng)營。畢竟，土地流轉(zhuǎn)雖會提高每戶平均經(jīng)營規(guī)模，但離達到農(nóng)戶能安心專業(yè)化經(jīng)營的適度規(guī)模還很遠。
三要調(diào)整各類補貼政策的對象為適度規(guī)模經(jīng)營者，引導(dǎo)部分小農(nóng)戶退出，方便部分農(nóng)戶擴大到適度經(jīng)營規(guī)模。2018年底上海農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)率已經(jīng)達到85%，土地已然在由眾多小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營，對土地流轉(zhuǎn)等的補貼應(yīng)該聚焦適度規(guī)模經(jīng)營者，為讓更多的農(nóng)戶實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，提升農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，應(yīng)取消經(jīng)營規(guī)模不足或超過適度規(guī)模的農(nóng)戶的各類補貼。
四要出臺農(nóng)地管理的負面清單制度，通過規(guī)范農(nóng)地管理引導(dǎo)土地向種田能手集中。通過加強在土地用途規(guī)制、土地利用的生態(tài)環(huán)保要求、農(nóng)產(chǎn)品安全等在土地利用方面的規(guī)范，引導(dǎo)不符合要求的農(nóng)戶退出農(nóng)地給其他農(nóng)戶擴大經(jīng)營規(guī)模。
2、促進離土農(nóng)民“整戶”市民化，減少兼業(yè)戶
按照規(guī)劃，“十四五”期間，中國將推動轉(zhuǎn)移人口市民化，探索農(nóng)民“三權(quán)”市場化退出機制和配套政策，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系，甚至城鎮(zhèn)建設(shè)用地年度指標分配也要考慮農(nóng)民非農(nóng)轉(zhuǎn)移的流向。從促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的視角來看，更應(yīng)該推動“整戶市民化”，以減少農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶。第一，上海應(yīng)出臺引導(dǎo)政策，打消農(nóng)民顧慮，轉(zhuǎn)變兼業(yè)農(nóng)戶為專業(yè)戶或脫農(nóng)戶。農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶主要有兩種情況，老年農(nóng)民兼業(yè)和中青年農(nóng)民因為非農(nóng)就業(yè)不穩(wěn)定而選擇兼業(yè)。一方面，應(yīng)借鑒蘇州、松江等地區(qū)的經(jīng)驗，通過一定的補償鼓勵老年農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營。如松江區(qū)為自愿退出承包地的老年農(nóng)民每月提供150遠的到齡退養(yǎng)補助，鼓勵兼業(yè)農(nóng)戶轉(zhuǎn)為脫農(nóng)戶。蘇州以城鎮(zhèn)社會保障或轉(zhuǎn)讓價或集體資產(chǎn)股權(quán)為對價鼓勵農(nóng)戶退出承包經(jīng)營權(quán)。另一方面，針對中青年農(nóng)民，應(yīng)通過加強職業(yè)教育培訓(xùn)的針對性，或提高兼業(yè)農(nóng)民穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)能力，促進兼業(yè)戶向脫農(nóng)戶轉(zhuǎn)變，或者加強引導(dǎo)，促使兼業(yè)農(nóng)戶擴大經(jīng)營規(guī)模進行專業(yè)化經(jīng)營，向?qū)I(yè)戶轉(zhuǎn)變。
第二，應(yīng)探索整戶農(nóng)民身份退出辦法。本著“進城不去權(quán)”的原則，借鑒蘇州市、上海市閔行區(qū)等地的成功經(jīng)驗，探索“三權(quán)”市場化退出機制和配套政策。如可借鑒蘇州鼓勵有條件的離土農(nóng)民將其宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和集體經(jīng)濟組織中的資產(chǎn)所有權(quán)置換成商品房、城鎮(zhèn)社會保障和合作社股權(quán)的做法，以“戶”為單位探索農(nóng)民身份退出機制，在制度上變“上海市村民”為“上海市居民”。如可依托上海農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份制改革成果，借鑒閔行區(qū)集體股份占有權(quán)、收益權(quán)、有償退出權(quán)、繼承權(quán)、抵押權(quán)、擔保權(quán)六項權(quán)能改革經(jīng)驗，盡快出臺全市“三權(quán)”市場化退出辦法，讓離土農(nóng)民放心市民化，把土地留給留土農(nóng)民，促進土地規(guī)模經(jīng)營的步伐。
3、加強相關(guān)政策之間的聯(lián)系，探索出臺配套政策
一是要把相對集中居住政策與促進農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營結(jié)合起來。2019年開始實施的農(nóng)民相對集中居住政策（《上海市人民政府關(guān)于切實改善本市農(nóng)民生活居住條件和鄉(xiāng)村風(fēng)貌進一步推進農(nóng)民相對集中居住的若干意見》）鼓勵部分農(nóng)戶離開農(nóng)村選擇貨幣安置或城鎮(zhèn)地區(qū)安置房，其他農(nóng)戶在自愿的前提下可以離開本村選擇集中安置居民點的安置房。建議盡快出臺配套政策，把農(nóng)戶相對集中居住項目與鼓勵土地的規(guī)模經(jīng)營聯(lián)系起來，在改變農(nóng)戶居住地的同時促進農(nóng)業(yè)用地的規(guī)模化經(jīng)營。如可探索全市統(tǒng)籌，在全市范圍內(nèi)為農(nóng)戶提供更多選擇，滿足離土農(nóng)戶多元化需求；可探索對新農(nóng)保升級城鎮(zhèn)社會保障進行補貼的配套政策，鼓勵“離土農(nóng)民變居民”；支持集體經(jīng)濟組織提供補償，促進離土農(nóng)戶在退出宅基地的同時退出土地承包經(jīng)營權(quán)，把土地留給“留土農(nóng)戶”。
二是要把為家庭農(nóng)場組建政策與其發(fā)展扶持政策結(jié)合起來。2020年底上海出臺了《上海市促進家庭農(nóng)場發(fā)展條例》，主要用于扶持、指導(dǎo)、服務(wù)與規(guī)范本市行政區(qū)域內(nèi)已有的家庭農(nóng)場，而家庭農(nóng)場發(fā)展的難點在于組建，上海要大幅提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，需要大幅提高農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營比例，應(yīng)充分利用中國農(nóng)村土地集體所有制的優(yōu)越性，充分調(diào)動農(nóng)民集體的力量，推廣松江、嘉定等地發(fā)展家庭農(nóng)場的經(jīng)驗，尤其在糧食生產(chǎn)領(lǐng)域大幅提高家庭農(nóng)場經(jīng)營比重，實現(xiàn)家庭農(nóng)場的組建和發(fā)展并重。為此，應(yīng)在全市范圍內(nèi)探索出臺相關(guān)配套政策，如可借鑒嘉定區(qū)經(jīng)驗，為提高村委會干部組建家庭農(nóng)場的積極性，對家庭農(nóng)場所在的村按家庭農(nóng)場經(jīng)營面積給予每年每畝300元的補貼，用于推動家庭農(nóng)場組建、提供各類社會化服務(wù)，以及基本農(nóng)田的保護和管理。
三是要把農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營程度納入到政績考核指標范圍。上海作為全國最為發(fā)達的地區(qū)之一，理應(yīng)在全國率先實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，破解經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)刻不容緩，應(yīng)把農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營目標作為未來幾年重要的工作目標之一。
（作者戴偉娟供職于上海社會科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所中小城市與鄉(xiāng)村振興研究室）
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“長三角議事廳”專欄由教育部人文社會科學(xué)重點研究基地·中國現(xiàn)代城市研究中心、上海市創(chuàng)新基地長三角區(qū)域一體化研究中心和澎湃研究所共同發(fā)起。解讀長三角一體化最新政策，提供一線調(diào)研報告，呈現(xiàn)務(wù)實政策建議。
